В конце июня произошло не очень громкое событие: Министерство финансов России зарегистрировало вторую эмиссию облигаций города Красноярска на общую сумму 700 млн. рублей (первая эмиссия прошла регистрацию всего два месяца назад в объеме 140 млн. рублей). Сей факт позволяет говорить о том, что 2003 год для краевого центра стал своего рода годом прорыва на рынке российского муниципального долга, так как до этого времени Красноярск за всю историю существования собственные облигации выпускал только один раз - в 1911 году.

Российская империя

Если вспоминать историю развития российских муниципальных ценных бумаг, то первые городские облигации в стране были выпущены в середине 70-х годов XIX века. Появление нового финансового инструмента было вызвано рядом объективных причин, характерных и для сегодняшнего времени. Так, перед городскими властями в Российской империи, остро стояли проблемы связанные, в первую очередь, с социальной сферой (ЖКХ, образование, медицина и т.д.). Но скудные городские бюджеты даже при оказываемой государством помощи не позволяли решать их в полном объеме. Поэтому и встал вопрос о поиске новых механизмов финансирования городского коммунального хозяйства. И этим механизмом стали городские облигационные займы.

Наиболее продвинутыми в этом направлении оказались крупнейшие российские города, имевшие наиболее серьезные проблемы по всему комплексу коммунального хозяйства. Самым крупным российским муниципальным заемщиком стала Москва. На 1 января 1911 года она выпустила 21 облигационный заем на общую сумму 117,9 млн. рублей. Это в три раза превышало весь годовой столичный бюджет. Но критической массы не возникало, так как все ценные бумаги имели срок обращения до 49-50 лет.

Если говорить вообще, то срок обращения российских городских ценных бумаг находился в пределах 35-67 лет. И к началу первой мировой войны на российском фондовом рынке обращалось более 159 выпусков муниципальных облигаций 65 городов на общую сумму 444,6 млн. рублей. При этом размеры заимствования восьми муниципалитетов, в том числе Москвы, Санкт-Петербурга, Варшавы, Баку, Одессы, Риги, Киева и Харькова составляли 83% от всей облигационной задолженности.

В азиатской части России до октябрьских событий только два города смогли выпустить собственные ценные бумаги: Томск (три займа на общую сумму 1300 тыс. рублей) и Красноярск (600 тыс. рублей со сроком обращения 40 лет). Для справки: денежные средства, привлеченные с помощью красноярских облигаций, были направлены на устройство городского противопожарного водопровода и электрического освещения.

Постсоветский период

Новый период в развитии рынка муниципального долга начался уже в постсоветский период времени. В первой половине 90-х годов прошлого столетия ряд городов выпустил собственные «облигационные» займы, которые, по сути, таковыми не являлись. В частности, с одной стороны, они выполняли роль суррогатных денег, с другой - являлись своего рода спецталонами на установку телефонов, покупку автомобилей и т.д. Развитию данного сегмента финансового рынка мешали и финансовые шалости муниципальных образований, которые свои денежные проблемы стали решать с помощью выпуска ничем не регламентированных собственных векселей. Они не только не дали развиваться финансовому рынку в цивилизованных рамках, но и в ряде случаев привели к полному банкротству ряда городов. Надо отметить, что и Красноярск тоже достаточно широко в свое время поучаствовал в этих сомнительных финансовых схемах. Его векселя учитывались со значительным дисконтом.

В более или менее цивилизованном виде рынок стал формироваться, начиная с 1997 года. К этому периоду времени стали уходить в прошлое натуральные выплаты по псевдооблигационным займам. Но тут случился дефолт 1998 года, и облигационные программы всех уровней (государственные, субфедеральные и муниципальные) просто развалились на глазах.

Отголоски этих событий до сих пор еще слышны на финансовом рынке. Так, например, Нижегородская область до сих пор не может возвратить денежные средства, привлеченные с помощью собственных еврооблигаций (они были выпущены в 1997 году в долларовом номинале на общую сумму 900 млн. рублей). Общий долг в настоящее время по этому виду заимствования составляет более 140 млн. долларов США. Это позволяет говорить о том, что данная область является фактическим банкротом.

Не менее яркий пример можно привести и по нашему ближайшему соседу. Так, город Новосибирск только в начале июля текущего года смог окончательно выкупить последние свои краткосрочные облигации, которые были выпущены еще в 1998 году (со сроком обращения до одного года).

Рисковый рынок

Эксперты фондового рынка оценивают современный рынок муниципальных займов как достаточно рискованный. С этим мнением согласен и ряд государственных органов власти. Так, в частности, один из руководителей Минфина заявил о том, что более 75% субъектов Федерации и муниципальных образований в различное время не выполняли свои обязательства по своевременному погашению собственных ценных бумаг.

Об этом же свидетельствуют и статистические данные. В 2002 году были зарегистрированы выпуски ценных бумаг пяти муниципальных образований (в 2001 году – 3). Из 11 российских городов с более чем миллионным населением (без учета Санкт-Петербурга и Москвы) только два выпустили свои облигации – Уфа и Нижний Новгород.

При этом, если сравнивать объемы денежных средств, привлеченных с помощью выпуска облигаций, с доходной частью городских бюджетов, то можно сказать, что их влияние на финансовое состояние муниципальных образований незначительно. Так, в прошедшем году в структуре долгов муниципальных образований ценные бумаги занимали достаточно скромное место. В общей структуре они составляли всего 1% (кредиты – 42,3%, гарантии, поручительства – 13,6%, бюджетные ссуды – 43,1%), в 2001 году – 1,7% (кредит – 29,8%, поручительства – 12,0%, бюджетные ссуды – 56,5%) .

Большое влияние на рынок муниципальных облигаций оказывает фактор, связанный с падением роли муниципалитетов. Это связано, в первую очередь, с постоянным перераспределением доходных полномочий между федеральным центром и регионами, а также между регионами и муниципальными образованиями. В результате над инвесторами постоянно висит угроза наступления локального муниципального дефолта со всеми вытекающими последствиями. На мой взгляд, именно эта финансовая несамостоятельность городов и постоянная зависимость их от бюджетов более высокого уровня и представляет наиболее серьезную проблему для рынка муниципального долга.

Достаточно большое влияние на этот сегмент рынка оказывают и непрозрачные схемы распоряжения привлеченными денежными средствами. Везде заявляется о том, что все привлеченные деньги расходуются только на инвестиционные объекты. На самом деле ими, как правило, просто закрываются финансовые дырки, так называемые кассовые разрывы. В результате вновь возникает проблема возврата вложенных в облигации денежных средств.

В заключение следует отметить, что, несмотря на всю противоречивость рынка муниципальных облигаций, он все же является перспективным. Но для того чтобы перспектива превратилась в реальность, президенту и правительству России необходимо в самое ближайшее время более четко определить роль муниципалитетов в финансовой жизни страны. Без этого дальнейшее развитие муниципальных образований, как хозяйствующих субъектов, в России будет достаточно проблематичным.

Виктор Прохоров